Quand les mentions de l’avis d’attribution déterminent les délais de recours contentieux

CE 19 juillet 2023, Sté Prolarge, n°465309 et CE 19 juillet 2023, Sté Seteam Aviation, n°465308

Ce qu’il faut retenir :

Le recours contre un contrat public doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la publication d’un avis d’attribution qui mentionne à minima (1) l’objet du contrat (2) l’identité des parties contractantes ainsi que (3) les coordonnées, postales ou électroniques du service auprès duquel le contrat peut être consulté. A défaut, le contrat peut être contesté dans un délai maximum d’un an à compter de la date de publication d’un avis d’attribution incomplet ou de la date à laquelle il est permis d’établir par tout autre moyen que le requérant a pu avoir connaissance de sa conclusion.

Enseignement n°1 : sur l’intérêt de publier un avis d’attribution complet pour réduire les délais de recours contentieux

Pour rappel, l’article R. 2183-1 du code de la commande publique rappelle que pour les marchés d’un montant supérieur ou égal aux seuils des procédures formalisées, l’acheteur public doit publier un avis d’attribution dans un délai maximal de trente jours à compter de la signature du marché au BOAMP et ou au JOUE. Cet avis d’attribution doit indiquer les principales informations relatives à l’attribution du marché. La publication d’un avis d’attribution présente l’intérêt de faire courir les délais de recours contentieux que ce soit en matière de procédure de référé ou de recours au fond y compris pour les contrats qui ne sont pas en principe soumis à cette formalité.

En matière de référé contractuel, l’article R551-7 du code de justice administrative rappelle que la publication d’un avis d’attribution permet de réduire de six mois à un mois le délai pendant lequel les candidats évincés peuvent saisir le juge du référé contractuel.

En matière de recours au fond, la publication d’un avis d’attribution « complet », autrement dit qui renseigne à minima (1) l’objet du contrat (2) l’identité des parties contractantes et (3) les coordonnées, postales ou électroniques, du service auprès duquel le contrat peut être consulté, permet de réduire à deux mois le délai pendant lequel les candidats évincés peuvent saisir le juge d’une action en contestation de la validité du contrat (CE Ass.16 juillet 2007 Sté Tropic Travaux Signalisation, n°291545, CE Ass. 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne, n°358994, CE 3 juin 2020, centre hospitalier d’Avignon, n°428845).

La publication d’un avis d’attribution présente également un intérêt pour les contrats qui ne sont pas soumis à cette formalitéet notamment pour les marchés à procédure adaptée pour lesquels le code de la commande publique ne prévoit aucune obligation expresse en ce sens. Si un avis d’attribution complet est publié, alors le délai de recours contentieux commencera à courir à compter de la publication de l’avis. A défaut, tout candidat évincé pourra engager un recours dans un délai maximum d’un an 1 an à compter de la date à laquelle il est permis de considérer que le requérant ne pouvait ignorer sa signature (exemple : un courrier adressé à la personne publique, article de presse, constatation de l’exécution du contrat…..)

En matière pénale, dans un arrêt du 18 novembre 2019, C18/03327, la Cour d’appel de Paris a également considéré que la publication d’un avis d’attribution incomplet est de nature à faire courir les délais de prescription en matière de délit d’octroi d’avantage injustifié visé par l’article 432-14 du Code pénal.

Enseignement n°2 : Sur les mentions obligatoires pour faire courrier les délais de recours

Pour rappel, la jurisprudence du Conseil d’Etat est constante depuis 2007 pour considérer que la publication d’un avis d’attribution qui ne mentionne pas le nom des attributaires des marchés ni les modalités de leur consultation ne fait pas courir le délais de recours contentieux de deux mois (CE Ass.16 juillet 2007 Sté Tropic Travaux Signalisation, n°291545, CE Ass. 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne, n°358994).

Le non-respect de ces formalités permet la contestation des marchés devant les juridictions sans conditions de délais particulier si ce n’est l’expiration d’un délai butoir de délai raisonnable d’un an décompté à partir de la date à laquelle il est possible de démontrer que le requérant ne pouvait ignorer sa signature (CE 3 juin 2020, centre hospitalier d’Avignon, n°428845, CAA Lyon 14 février 2013, Sté ACS Production, n°12LY00305, CAA Lyon 5 mai 2011, Sté SMTP, n°10LY00134).

Ce qu’il faut retenir : seul un avis d’attribution « complet », c’est-à-dire qui renseigne à minima (1) l’objet du contrat (2) l’identité des parties contractantes et (3) les coordonnées, postales ou électroniques, du service auprès duquel le contrat peut être consulté, est de nature à faire courir le délai de deux mois pour contester la validité du contrat ou de six mois pour introduire un référé contractuel. Lorsque ces mentions minimums ne sont pas remplies, le délai raisonnable d’un an s’applique.

Enseignement n°3 : Les exceptions au butoir du délai raisonnable

En premier lieu, la règle du délai de deux mois ou d’un an ne s’applique pas aux conclusions présentées par un candidat évincé d’un contrat de la commande publique et portant sur la réparation du préjudice résultant de son éviction, quand bien même ces conclusions seraient formées dans le cadre d’un recours qui, contesterait la validité du contrat (CE 17 juin 2019, Centre hospitalier de Vichy, n° 413097). Dans ce cas, seule la prescription quadriennale s’applique (CAA Lyon 7 octobre 2021, Sté Marjolane de Construction, n°21LY00022).

En deuxième lieu, la règle du délai de deux mois ou d’un an ne s’applique pas aux conclusions présentées par le titulaire d’un contrat de la commande publique et portant sur les différents règlements financiers de son marché (CAA Lyon 7 octobre 2021, Sté Marjolane de Construction, précité).

CE 19 juillet 2023, Sté Prolarge, n°465309

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un avis d’appel public à la concurrence publié le 4 juin 2010 au bulletin officiel des annonces des marchés publics, le ministre de la défense a lancé une procédure négociée ayant pour objet la mise à disposition de plastrons de surface pour la réalisation de prestations d’entraînements au profit de la marine nationale. La société Prolarge a déposé une offre pour chacun des trois lots de ce marché, qui ont été rejetées par des décisions du 22 décembre 2010. Saisi par la société Prolarge, le tribunal administratif de Toulon a, par un jugement du 10 octobre 2019, notamment jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur ses conclusions tendant à l’annulation de ce marché. Sur appel de la société Prolarge, la cour administrative d’appel de Marseille a, par un arrêt avant dire droit du 25 avril 2022, notamment annulé ce jugement et rejeté, par la voie de l’évocation, les conclusions de la société Prolarge tendant à l’annulation du marché en litige. Par sa décision du 17 janvier 2023, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a prononcé l’admission des conclusions du pourvoi de la société Prolarge dirigées contre cet arrêt en tant qu’il s’est prononcé sur ses conclusions tendant à contester la validité du contrat en litige et à en demander l’annulation.
2. D’une part, indépendamment des actions dont les parties au contrat disposent devant le juge du contrat et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat, tout concurrent évincé de la conclusion d’un contrat administratif est recevable à former devant ce juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. Ce délai de deux mois ne peut commencer à courir que si ces mesures indiquent au moins l’objet du contrat et l’identité des parties contractantes ainsi que les coordonnées, postales ou électroniques, du service auprès duquel le contrat peut être consulté.

1. D’autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que la validité d’un contrat administratif puisse être contestée indéfiniment par les tiers au contrat. Dans le cas où, faute que tout ou partie des mesures de publicité appropriées mentionnées au point précédent aient été accomplies, le délai de recours contentieux de deux mois n’a pas commencé à courir, le recours en contestation de la validité du contrat ne peut être présenté au-delà d’un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il est établi que le requérant a eu connaissance, par une publicité incomplète ou par tout autre moyen, de la conclusion du contrat, c’est-à-dire de son objet et des parties contractantes. En règle générale et sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai excédant un an ne peut être regardé comme raisonnable.

1. En premier lieu, il résulte de ce qui précède qu’en jugeant, après avoir constaté par des motifs non contestés que le délai de deux mois n’était pas opposable au recours en contestation de la validité du contrat formé par la société Prolarge, concurrente évincée, devant le tribunal administratif de Toulon le 15 août 2015 en l’absence de publicité suffisante des modalités de consultation du contrat, que ce recours était néanmoins tardif pour avoir été introduit au-delà d’un délai d’un an à compter de la publication au bulletin officiel des annonces des marchés publics, le 13 janvier 2011, d’un avis d’attribution du contrat qui indiquait sa conclusion, c’est-à-dire son objet et l’identité des parties contractantes, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit.

1. En second lieu, en estimant que la circonstance que la société Prolarge avait introduit un premier recours en contestation de la validité du même contrat devant le tribunal administratif de Toulon le 4 juin 2012, rejeté par un jugement du 17 octobre 2014 de ce tribunal au motif qu’elle n’avait ni produit l’acte d’engagement signé par le ministre de la défense et l’attributaire du marché ni justifié d’une impossibilité d’obtenir ce document, ne constituait pas une circonstance particulière justifiant de proroger au-delà d’un an le délai raisonnable dans lequel elle pouvait exercer un recours juridictionnel, la cour administrative d’appel de Marseille a porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine exempte de dénaturation.

1. Il résulte de ce qui précède que les conclusions du pourvoi de la société Prolarge dirigées contre l’arrêt attaqué en tant qu’il s’est prononcé sur ses conclusions tendant à contester la validité du contrat en litige et à en demander l’annulation doivent être rejetées, ainsi que ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E : ————–

Article 1er : Les conclusions du pourvoi de la société Prolarge dirigées contre l’arrêt attaqué en tant qu’il s’est prononcé sur ses conclusions tendant à contester la validité du contrat en litige et à en demander l’annulation et les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

CE 3 juin 2020, centre hospitalier d’Avignon, req. n°428845

Considérant ce qui suit :

1. Les deux pourvois présentent à juger des mêmes questions. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une même décision.

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un avis d’appel public à la concurrence publié le 25 juin 2014 au Journal officiel de l’Union européenne et au Bulletin officiel des annonces de marchés publics, le centre hospitalier d’Avignon a lancé une procédure d’appel d’offres ouvert en vue de l’attribution de quatre lots destinés à couvrir ses besoins en matière d’assurances pour une durée de cinq ans. Le lot n° 1 ” responsabilité civile hospitalière ” a été attribué à la Société hospitalière d’assurances mutuelles (SHAM). Le Bureau européen d’assistance hospitalière (BEAH), dont l’offre, classée en deuxième position, a été rejetée, a contesté la validité du marché public conclu par le centre hospitalier d’Avignon avec la SHAM et demandé la condamnation de l’établissement public de santé à lui verser la somme de 273 750 euros en réparation des préjudices résultant de son éviction irrégulière. Par un jugement du 19 octobre 2017, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Le centre hospitalier d’Avignon et la SHAM se pourvoient en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille qui, sur appel du BEAH, a annulé ce jugement, ordonné la résiliation, à compter du 1er mai 2019, du marché litigieux et décidé, avant dire droit, de procéder à une expertise contradictoire pour évaluer le préjudice subi par le BEAH.

Sur les conclusions contestant la validité du contrat :

1. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La circonstance que l’avis ne mentionne pas la date de la conclusion du contrat est sans incidence sur le point de départ du délai de recours contentieux qui court à compter de cette publication.

1. 4. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, la publication d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi permet de faire courir le délai de recours contre le contrat, la circonstance que l’avis ne mentionnerait pas la date de la conclusion du contrat étant sans incidence sur le point de départ du délai qui court à compter de cette publication. Par suite, en estimant, pour écarter la fin de non-recevoir tirée de ce que les conclusions du BEAH contestant la validité du contrat litigieux, déposées le 12 mars 2015 au greffe du tribunal administratif de Nîmes, étaient tardives, que les ” avis d’attribution ” du marché, publiés le 2 décembre 2014 au Journal officiel de l’Union européenne et au Bulletin officiel des annonces de marchés publics, conformément aux dispositions de l’article 85 du code des marchés publics alors applicable, figurant aujourd’hui à l’article R. 2183-1 du code de la commande publique, ne constituaient pas une mesure de publicité appropriée susceptible de faire courir le délai de recours contentieux, au motif que ces publications ne faisaient état que de l’attribution du marché, et non de sa conclusion, et ne mentionnaient que les coordonnées de la cellule des marchés du centre hospitalier, mention qui pourtant relevait des modalités de la consultation du contrat, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit.

Sur les conclusions indemnitaires :

1. Aux termes de l’article 3.6.1 du règlement de la consultation du marché : ” Conformément aux dispositions de la circulaire du 24 décembre 2007 relative à la passation des marchés publics d’assurances, les éventuelles réserves ou amendements formulés par les candidats aux clauses des CCAP et CCTP seront appréciés au regard de leur incidence (notamment économique) sur l’offre dans sa globalité et ce, afin de déterminer s’ils sont susceptibles de rendre cette dernière irrégulière : / – les réserves sans impact ou ayant un impact limité sur la qualité de l’offre seront sans incidences sur la notation ; / – les réserves ayant pour effet de baisser la qualité de l’offre entraîneront une réduction de la note (…) ; / les réserves rendant l’offre insatisfaisante au regard des besoins exprimés entraîneront un rejet pur et simple de l’offre jugée irrégulière (…) ” . L’article 6.2.3 du même règlement précise, s’agissant du critère n° 3 ” nature et étendue des garanties – qualité des clauses contractuelles “, que : ” Les réserves éventuelles apportées par le candidat sont de quatre ordres. Ces dernières viendront, par rapport au CCAP et au CCTP propre au lot, en déduction d’une note de 100 ramenée à la note maximale de 30 points, à raison de : / – acceptées : car elles ne remettent pas en cause l’étendue des garanties ; il s’agit le plus souvent de précisions apportées par l’assureur ; / – moyennes ou fortes : réserve impactant simultanément un ou plusieurs aspects du marché technique, financier ou juridique, tout en dégradant partiellement la valeur économique, notée – 15 ; / – majeures : réserve diminuant, voire excluant une garantie et/ou modifiant les conditions financières et/ou la sécurité juridique de façon conséquente entraînant une dégradation réelle de la valeur économique du présent marché, notée – 25 ; / – non-conformité : – 50, voire irrecevable pour réserve non conforme “. Enfin, aux termes de l’article 5 du cahier des clauses techniques particulières : ” territorialité du contrat : les garanties doivent s’exercer dans le monde entier “

1. Pour estimer que la note attribuée à l’offre de la SHAM au titre du critère n° 3 aurait dû être pénalisée de vingt-cinq points, les juges d’appel ont relevé que l’annexe financière à l’acte d’engagement relatif à la variante n° 1 de son offre comportait une réserve ainsi libellée : ” les garanties sont étendues au monde entier (…) / Cette extension ne s’applique pas aux conséquences d’actes médicaux ou de soins effectués aux Etats-Unis et au Canada, ainsi qu’aux dommages causés par les produits livrés dans ces deux pays “. En estimant que l’offre litigieuse ne pouvait dès lors être comprise que comme excluant ou réduisant une garantie au sens de l’article 6.2 du règlement de consultation du marché et devait en conséquence être regardée comme comportant une réserve ” majeure ” au sens de ces dispositions, ” indépendamment de l’intérêt effectif de cette couverture pour l’établissement “, sans rechercher si cette réserve entraînait une dégradation réelle de la valeur économique du marché alors qu’elle avait relevé les stipulations du contrat lui imposant de procéder à cette analyse, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit.

1. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des pourvois, que l’arrêt attaqué doit être annulé.

1. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier d’Avignon et de la SHAM, qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le BEAH au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du BEAH une somme de 3 000 euros à verser à chacun d’entre eux au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêt du 14 janvier 2019 de la cour administrative d’appel de Marseille est annulé.

Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Marseille.

Article 3 : Le Bureau européen d’assurance hospitalière versera une somme de 3 000 euros chacun au centre hospitalier d’Avignon et à la SHAM au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées par le BEAH au titre des mêmes dispositions sont rejetées.