CE 10 juin 2025, Associations Agir pour l’environnement, n° 495479
Ce qu’il faut retenir :
Les clauses d’une concession autoroutière organisant sa durée et les conditions de résiliation du concédant sont dépourvues de caractère règlementaire.
Enseignement n° 1 : Les clause règlementaires peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir
Dans son arrêt fondamental Département de Tarn-et-Garonne, le Conseil d’État avait remanié en profondeur le cadre du contentieux des tiers à un contrat administratif. Bien que cet apport ne soit pas celui le plus mis en avant, cette décision avait eu notamment pour objet de poser le cadre d’une distinction entre, d’une part, les clauses règlementaires des contrats administratifs qui continuent de relever du juge de l’excès de pouvoir, et d’autre part, les clauses non règlementaires divisibles du contrat administratif qui doivent être contestés devant le juge de plein contentieux (CE, ass., 4 avril 2014, n° 358994).
La jurisprudence ultérieure a eu l’occasion de confirmer et préciser que le tiers exerçant son action en excès de pouvoir contre une clause règlementaire doit démontrer un intérêt à agir minimum : « une atteinte directe et certaine à ses intérêts ».
Enseignement n° 2 : Les clause règlementaires sont celles qui ont pour objet l’organisation ou le fonctionnement du service public
Dans un arrêt du 10 juin 2025, le Conseil d’État est venu affiner la notion de clauses règlementaires, globalement définies comme « les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public » (CE, 9 octobre 2020, Cne de Montpellier, n° 422483).
En l’espèce, plusieurs associations contestaient la clause règlementant la durée et les conditions de résiliation par le concédant de la concession de l’autoroute A69, conclue entre l’État et la société Atosca. Le motif de la contestation résidait dans la durée de 55 ans, excessive au regard de ce qui est raisonnable pour que le concessionnaire puisse amortir les investissements nécessaires (cf. l’article R3114-2 du code de la commande publique).
Dans un premier temps, le Haut juge administratif réaffirme le considérant de principe de sa propre jurisprudence Communauté d’agglomération Val d’Europe concernant les concessions autoroutières. Cette dernière donne une extension à la fois positive et négative du concept de clauses règlementaires : « relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé » (CE, 9 février 2018, n° 404982).
À l’inverse, ne relèvent pas de cette catégorie et revêtent un caractère purement contractuel « les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession », qui sont à distinguer de la question de la règlementation des tarifs applicables aux usagers, et concernent le niveau des investissements assurés par le concessionnaire, les garanties ou sûretés financières ou encore les redevances d’occupation domaniale à sa charge. Ne relèvent pas non plus de la catégorie des clauses règlementaires celles relatives « à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation » (CE, 9 février 2018, CA Val d’Europe n° 404982 précité). Le tracé ainsi effectué renvoie à l’idée soutenue en doctrine selon laquelle n’ont de caractère règlementaire que les stipulations qui, si le service devait être exploité en régie, trouveraient nécessairement un équivalent dans les dispositions du règlement du service.
Enseignement n° 3 : Les clauses de durée et de résiliation d’une concession autoroutière sont purement contractuelles
De ce rappel le Conseil d’État en déduit que la clause d’un contrat de concession autoroutière fixant la durée d’une concession autoroutière et les conditions d’une résiliation par le concédant est dépourvue de caractère règlementaire. Ces clauses n’ayant pour objet que d’organiser les relations contractuelles entre le concédant et le concessionnaire, elles ne peuvent pour ce motif que faire l’objet que d’un recours devant le juge du contrat et devront, de surcroit, passer le filtre du principe de l’effet relatif des conventions.
Ce qui est regrettable dans le fond, c’est qu’ainsi que le rappelait le rapporteur public, le contentieux des clauses règlementaires suit le régime contentieux des actes règlementaires et en tant que tel n’est pas enfermé dans un strict délai de recours (l’abrogation d’un acte règlementaire illégal pouvant être exigé à tout moment), là où le contentieux des clauses non règlementaires est enfermé dans un bref délai de deux mois à compter de la publication du contrat. En l’espèce, la durée du contrat s’étend néanmoins sur 55 ans, ce qui était d’ailleurs le motif même de la contestation. Ce qui signifie qu’en l’espèce le requérant susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine par cette clause n’est peut-être même pas encore né, que déjà il sera forclos…
Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 10/06/2025, 495479
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes présentées par les associations Agir pour l’environnement, ATTAC Tarn et les Vallons présentent à juger les mêmes questions, de sorte qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Par trois courriers datés du 18 avril 2024 les associations Agir pour l’environnement, ATTAC Tarn et les Vallons ont demandé respectivement au Premier ministre, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre placé auprès du ministre de la transition et de la cohésion des territoires, chargé des transports, d’abroger l’article 29 de la convention, approuvée par décret du 20 avril 2022, passée entre l’Etat et la société Atosca pour la concession de l’autoroute A 69, relatif à la durée de la convention et à sa résiliation par le concédant, au motif que cette durée excède le délai raisonnablement escompté par le concessionnaire pour amortir les investissements nécessaires. Les trois requêtes tendent à l’annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire et le ministre placé auprès du ministre de la transition et de la cohésion des territoires, chargé des transports sur leurs demandes.
3. Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts.
4. S’agissant d’une convention de concession autoroutière, relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé. En revanche, les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation, sont dépourvues de caractère réglementaire et revêtent un caractère purement contractuel.
5. Il suit de là que la clause d’un contrat de concession fixant la durée d’une concession autoroutière et les conditions d’une résiliation par le concédant, qui n’a pour objet que d’organiser les relations entre le concédant et le concessionnaire et de participer à la détermination du régime financier de la concession, est dépourvue de caractère réglementaire. Dès lors, les conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger ces stipulations sont irrecevables.
6. Il résulte de ce qui précède que les requêtes des associations Agir pour l’environnement, ATTAC Tarn et les Vallons doivent être rejetées, y compris leurs conclusions à fin d’injonction et celles présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
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- Article 1er : Les requêtes des associations Agir pour l’environnement, ATTAC Tarn et les Vallons sont rejetées.
- Article 2 : La présente décision sera notifiée aux associations Agir pour l’environnement, ATTAC Tarn et les Vallons, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
- Copie en sera adressée au Premier ministre et à la société Atosca.
