CE, 18 juin 2026, Région Provence-Alpes-Côte d’Azur, n° 502577
Ce qu’il faut retenir :
La résiliation pour motif d’intérêt général d’un accord-cadre sans minimum garanti n’ouvre pas droit à l’indemnité forfaitaire calculée en pourcentage du reste à réaliser, faute de reste à réaliser identifiable. Elle ouvre en revanche droit à l’indemnisation des frais et investissements engagés en vue de l’exécution du marché, y compris lorsqu’aucun bon de commande n’a été émis.
Enseignement n° 1 : La résiliation pour motif d’intérêt général d’un accord-cadre sans minimum n’ouvre jamais droit à indemnisation des gains manqués
L’ensemble des CCAG prévoient, au bénéfice du titulaire, un droit à indemnisation lorsque l’acheteur résilie le marché pour motif d’intérêt général. Ce principe peut faire l’objet d’aménagements contractuels, l’acheteur pouvant aller jusqu’à supprimer totalement l’indemnité de résiliation par une clause expresse du marché (CE, 19 déc. 2012, Sté AB Trans, n° 350341). À défaut d’une telle dérogation, le CCAG-Travaux prévoit en son article 46.4 une indemnité calculée en appliquant un pourcentage – 5 % à défaut d’un autre pourcentage fixé par les documents particuliers – au montant initial du marché diminué du montant des prestations déjà réalisées. Autrement dit, un pourcentage du reste à réaliser. Cette indemnité forfaitaire compense classiquement le gain manqué du titulaire, soit la marge bénéficiaire qu’il aurait réalisée sur les prestations restant à exécuter.
Dans un accord-cadre sans minimum garanti, ce mécanisme se heurte à un obstacle logique : il n’existe par définition aucun « reste à réaliser » sur lequel asseoir le calcul de l’indemnité, l’acheteur n’étant jamais tenu de commander un volume minimal de prestations. La difficulté est encore plus nette lorsque, comme en l’espèce, aucun bon de commande n’a été émis avant la résiliation : le titulaire ne peut se prévaloir dans cette hypothèse d’aucun gain manqué calculable. L’indemnisation du lucrum cessans est donc exclue, non par dérogation aux principes posés par le CCAG, mais par l’effet mécanique de la structure même de l’accord-cadre.
En revanche, il n’en va pas de même pour le damnum emergens : les pertes subies.
Enseignement n° 2 : La résiliation pour motif d’intérêt général ouvre toujours droit à indemnisation des frais engagés, même si aucun bon de commande n’a été émis
En l’espèce, le syndicat mixte PACA THD avait confié à un groupement de sociétés la conception et la réalisation d’un réseau de communications électroniques à très haut débit. L’accord-cadre, conclu en mai 2018, avait été résilié en avril 2019 pour suppression du service public, sans qu’aucun bon de commande n’ait été émis depuis sa notification. Les sociétés titulaires avaient néanmoins engagé des frais en vue de l’exécution du contrat et réclamaient l’indemnisation de ces frais qu’elles n’auraient jamais engagés si elles n’avaient pas été parties à l’accord-cadre. La région Provence-Alpes-Côte d’Azur, venant aux droits du syndicat dissous, contestait tout droit à indemnisation au motif que l’absence de bon de commande excluait que des frais nécessaires à l’exécution aient pu être valablement engagés.
Dans son arrêt du 18 juin 2026, le Conseil d’État rejette cet argument. L’article 46.4 du CCAG-Travaux prévoit en son second alinéa et indépendamment de l’indemnité forfaitaire couvrant les gains manqués, le remboursement des frais et investissements engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution, dans la mesure où ils n’ont pas été couverts par les prestations déjà payées. Ce second aspect de l’indemnisation, souvent négligé en pratique au profit de l’indemnité forfaitaire, constitue la compensation du damnum emergens : non les gains que le titulaire espérait réaliser, mais les pertes qu’il a effectivement subies notamment du fait d’investissements réalisés et non rentabilisés.
L’absence de bon de commande ne fait pas obstacle à cette indemnisation. La logique est simple. Dès lors que la résiliation intervient pour motif d’intérêt général, le titulaire ne commet aucune faute justifiant que ces pertes demeurent à sa charge. Cette solution rejoint les principes généraux de la jurisprudence, illustrés par exemple par la solution retenue par le Conseil d’État en matière de délégation de service public, où les biens de retour non amortis ouvrent droit à indemnisation en cas de résiliation anticipée (CE, ass., 21 décembre 2012, n° 342788).
Le titulaire devra en revanche justifier du caractère strictement nécessaire des frais engagés à l’exécution du marché résilié.
CE, 18 juin 2026, Région Provence-Alpes-Côte d’Azur, n° 502577
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un accord cadre à bons de commande conclu le 10 mai 2018 pour une durée de deux ans, le syndicat mixte ouvert Provence Alpes Côte d’Azur Très Haut Débit (PACA THD) a confié à un groupement constitué des sociétés Graniou Azur, CPCP Télécom et Sogetrel la conception et la réalisation d’un réseau de communications électroniques « fiber to the home » (FttH) à très haut débit en fibre optique sur le territoire des départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes et des Bouches-du-Rhône. Par une décision du 25 avril 2019, le syndicat mixte a résilié ce marché au motif qu’il avait décidé de supprimer ce service public. Les sociétés membres du groupement titulaire ont demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner le syndicat mixte à leur verser la somme globale de 7 954 823,09 euros au titre des manquements commis dans le cadre de l’exécution du marché public et en réparation du préjudice résultant de sa résiliation. Par un jugement du 27 avril 2023, le tribunal administratif de Marseille a condamné la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, venant aux droits et obligations du syndicat, dissous par arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 27 décembre 2022, à verser aux sociétés Graniou Azur, CPCP Télécom et Sogetrel la somme de 153 703,88 euros, assortie des intérêts au taux légal, et rejeté le surplus de leurs demandes. Par un arrêt du 20 janvier 2025, contre lequel la région Provence-Alpes-Côte d’Azur se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur appel des sociétés Graniou Azur, CPCP Télécom et Sogetrel et appel incident de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, d’une part, déclaré cette dernière responsable du préjudice subi par les sociétés Graniou Azur, Sogetrel et CPCP Telecom et correspondant au montant des dépenses exposées par ces trois sociétés en vue de l’exécution du marché qui leur avait été confié par le syndicat mixte, et, d’autre part, prescrit, à défaut de médiation, une expertise pour évaluer le montant des dépenses exposées en lien avec le marché et sursis à statuer sur les conclusions des parties.
2. Aux termes de l’article 46.4 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés de travaux, dans sa version applicable au litige : « Résiliation pour motif d’intérêt général : / Lorsque le représentant du pouvoir adjudicateur résilie le marché pour motif d’intérêt général, le titulaire a droit à une indemnité de résiliation, obtenue en appliquant au montant initial hors taxes du marché, diminué du montant hors taxes non révisé des prestations reçues, un pourcentage fixé par les documents particuliers du marché ou, à défaut, de 5 %. / Le titulaire a droit, en outre, à être indemnisé de la part des frais et investissements, éventuellement engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution, qui n’aurait pas été prise en compte dans le montant des prestations payées. Il lui incombe d’apporter toutes les justifications nécessaires à la fixation de cette partie de l’indemnité. / (…) »
3. D’une part, contrairement à ce que soutient la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, la circonstance que le marché en cause ait été résilié, en avril 2019, sans qu’aucun bon de commande n’ait été émis après sa notification en juin 2018 n’est pas, à elle seule, de nature à exclure que les sociétés titulaires de ce marché aient engagé des frais et investissements pour son exécution ni à faire obstacle à la mise en œuvre de l’indemnisation prévue par le second alinéa des stipulations précitées de l’article 46.4 du cahier des clauses administratives générales. D’autre part, si la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que les sociétés Graniou Azur et autres avaient droit à être indemnisées, en application de ces stipulations, des dépenses qu’elles ont été amenées à supporter en vue de préparer l’exécution du marché qui leur avait été confié par le syndicat mixte ouvert PACA THD, elle ne peut ce faisant, contrairement à ce qui est soutenu, être regardée comme ayant reconnu à ces sociétés un droit à être indemnisées au-delà des seuls frais et investissements engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution. Par suite, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur n’est pas fondée à soutenir qu’en la déclarant responsable du préjudice subi par les trois sociétés et correspondant au montant des dépenses exposées par elles en vue de l’exécution du marché, la cour administrative d’appel de Marseille aurait fait une interprétation inexacte des stipulations de l’article 46.4 du cahier des clauses administratives générales applicable au marché.
4. Il résulte de ce qui précède que la région Provence-Alpes-Côte d’Azur n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur la somme de 1 000 euros à verser à chacune des sociétés défenderesses au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Graniou Azur et autres, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que la région Provence Alpes-Côte d’Azur demande au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur est rejeté.
Article 2 : La région Provence-Alpes-Côte d’Azur versera aux sociétés Graniou Azur, Sogetrel et CPCP Télécom une somme de 1 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et à la société Graniou Azur, première défenderesse dénommée.
